【破解「預算新聞」】

「預算新聞」獨家攻略祕笈

文/張啟楷

每一到兩週先設定一個議題,在週一請兩位立委各撥出兩位助理協助,用三到四個工作天「捉」出相關資料,如果核對無誤,則從每週五開始寫作與製表,在週六或日交給報社一個專題……

編按:立法院預算會期再度開議,但總共二百多冊、內容龐大複雜的中央政府總預算書,卻是大多數記者望之興嘆的「有字天書」,如何「破解」數字背後的意義,進而達到為人民看緊荷包的重任,也因而成為記者的艱難挑戰,本刊特請曾長期窮追猛打預算新聞、並因此得到吳舜文新聞獎的中國時報撰述委員張啟楷撰寫「攻略祕笈」,期望能與同業分享經驗及心得,共同在記者的崗位上發揮最大監督功能。

迷宮中「亂槍打鳥」

 追預算新聞是件很累而且孤獨的事,因為總預算從編列方式,一直到審查過程,事實上都還未解嚴,行政院送到立法院的是一堆雜亂無章的資料(data),不像先進國家,是經過系統整理的資訊(information);負責把關的立法院卻又自我閹割,至今未設立預算局,導致立委和記者每年只能在一堆錢築成的迷宮中亂槍打鳥。

 所以,如果要問媒體有沒有能力監督預算?答案是頗令人悲觀的。

 長久以來,媒體對總預算所付出的心力,實際上相當有限,未來,如果媒體無法強力衝擊此仍停留在戒嚴時代、恰如瞎子摸象的預算體制,我國預算新聞的報導也很難脫胎換骨。

 不過,不只媒體對自己應善盡的報導天職不應絕望,事實上,總預算也不像一般人想像的那麼艱澀難懂,而且有一個很簡單的入門:不要只看表面的金額,改為用心去了解其背後代表的意義,因為每一筆預算編列過程,都可能正是一個驚心動魄的故事。

窮追猛打找故事

 在預算裡找故事的過程其實是頗為有趣的。

 像筆者有一年聽一位開出版社的朋友說,有次他到崇聖大樓租辦公室,對方開價一坪一千五,他回去考慮半個月後,決定只要回過頭再殺個一、二百元就可以成交,不料一問卻發現該樓層早已租出去,每坪租金二千五,承租的單位叫陸委會,而該棟大樓的老闆是誰?答案是國民黨。

 有這樣的訊息,只要翻一翻陸委會的預算書,確認承租價格確實是一坪兩千五,而且比附近一般大樓的租金貴,那就是一則很好的預算新聞。如果進一步清查有哪些部會有類似狀況,更可以成為一個很有看頭的專題。

 筆者對這案子一共窮追猛打三年,後來中央聯合辦公大樓成立,被媒體點名「天價租殼」的單位都優先遷入,國庫每年節省五億元以上。如果,故事的架構拉大到探討國有房舍和土地有多少荒廢,更可以幫國庫開闢不少新的財源。

 類似的故事,在每年的預算書裡還多得數不清,每一個都是預算新聞的好題材,諸如:

「預算新聞」攻略祕笈

 筆者過去跑立法院新聞,在剛開始的兩、三年間,對整個媒體,和自己在預算審查過程中所扮演的角色相當絕望,因為不只寫作過程相當辛苦,更難得獲得編輯的青睞。不過,當發現此新的預算寫作方式,難懂的數字變成一則則故事後,見報率激增、讀者的反應也相當熱烈。

 對於要建構起一個預算專題,需要翻閱不少單位的預算書,甚至有部分輔助性的資料必須是立委正式行文各部會才可能取得。

 筆者曾用過一個至今仍可以援用的做法:每一到兩週先設定一個議題,例如有哪些單位在外租用辦公室?各單位一年有多少人出國?在週一徵詢兩位立委協助,請他們各撥出兩位助理,用三到四個工作天,從每一單位的預算書(共兩百四十二本)中「捉」出相關的資料與問題。如果該兩個工作組所獲得的結論,事後經核對無誤,則從每週五開始寫作與製表,在週六或日交給報社一個專題。

●二百四十多本中央政府總預算書一字排開,記者往往只能望之興嘆。攝影/黃子明

 由於從該預算議題到底值不值得重視?乃至最後診斷該預算到底有何浪費或不合時宜,立委和助理都曾參與,專題製作過程中不只記者本身可以經由腦力激盪,更為嚴密思考該預算各相關問題,並可喚起更多立委、助理投入預算的審查。而透過媒體報導和立委質詢,更可迫使行政部門必須加速改革。

道高一尺,魔高一丈

 不過,這樣「窮則變,變則通」的報導模式,畢竟有其極限,因為你要對抗的是整個不合理的審查制度,不只有太多的問題,可能是窮一個記者畢生的努力與知識,都無法發掘;當媒體和立委好不容易突破其中一點,行政部門也可能「越蓋越多」。像媒體和行政部門在出國考察預算的攻防過程,堪稱最佳例證。

 全國十多萬公務員中,平均每天有二十五點七人在國外「辦公」,地點遍及夏威夷、關島等度假勝地,總計一年動支民眾納稅錢近二十億元,又遲遲未見應有的考察績效。這樣「掛羊頭賣狗肉」的出國預算,經媒體披露後,沒有人敢說不能刪,立委們也據此要求行政部門立即制定考核出國報告的辦法。

 但不只媒體和立委實在沒有更為足夠的專業,可以判斷該刪減各部會多少出國預算,隔年,翻開許多部會的預算書,以往琳琅滿目的出差地點竟然全部不見了,到底是以開會、考察等何種理由出國,竟然也全部省略。

 媒體和立委可以從統計金額上發現,該年度的出國預算又變本加厲地增加,可是沒有了地點和出國理由,又能拿行政部門如何?而且也沒有任何一條法令規定,預算書上必須載明出國地點與理由。

 類似的狀況還發生在每年總計高達四百多億元的委辦費和捐助費上,媒體追的越緊,預算書上委辦與捐助費流向的說明就越來越簡略。當立委要求提供詳細資料,拿到後不只總預算審查時間已近尾聲,一堆堆瑣碎難以消化的資料,也難以解答太多困惑。  

立法院必須強化武功

 其他,還有太多結構性的問題,讓記者根本無法窺得預算的真相,例如:諸多動輒上億元的預算項目,在預算書上只是輕鬆交代一、二十字,太多預算的用途和名稱重疊性很高,但毫無說明。甚至,連眾所矚目的教科文和社會福利預算中,到底有多少預算是魚目混珠和灌水,爭執至今仍無定論。

 所以,要達到媒體有效監督預算,最重要的仍須回歸到制度面的改革。

 舉其大者,在先進國家,國會要審查預算有兩大利器:預算局和決算局。當行政部門的預算書送到國會,由專業幕僚組成的預算局立即幫國會議員診斷並提出建議,堪稱是預算審查制度中,幫國會議員判斷,甚至主導思考的「大腦」;決算局則負責監督與檢討預算執行成效,堪稱國會議員的「眼睛」。此兩單位間更可相輔相成,因為從決算中可以了解各項施政的成效,也就是「眼睛」看到的,正是預算審查中應否支持或刪減該預算的主要根據。

 只要立法院能早日擁有審查預算該有的「眼睛」與「大腦」,行政部門在現有預算審查制度中獨大,且為所欲為的地位將被打破,上述諸多限制媒體監督預算的結構性的問題也可迎刃而解。屆時,我國媒體將可像先進國家一樣,取得更多,而且系統化、透明化的預算資料。

國家機密vs.新聞自由

 另外,對於國防和外交部機密預算報導尺度,是另一亟需迫切解決的問題,基於報界競爭激烈,加上諸多名為機密的預算實際上並無保密的必要下,要所有媒體捨棄對機密預算的報導實是緣木求魚。

 但過去已經發生過記者被起訴的個案,如果不能早日訂出一合理的規範,新聞自由和國家安全兩者間的爭議隨時可能再起,而報導預算新聞的記者,除非鐵下心要漏新聞,不然,將繼續活在隨時可能被起訴的邊緣。 (作者為中國時報撰述委員,曾主跑立法院新聞八年,著有「國庫潰堤,解讀國家政府總預算」一書) {MW}


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