文／羅世宏
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國國家與市場之間，既互斥又互補，而且事實上並存。誠如英國傳播學者Richard Collins所言，傳播政策之擘畫與制度之更張，不應被框架為「國家或市場」的選擇問題，而應是「國家與市場」的配套問題。就廣電媒體而言，全面國有化與私有化各有其盲點，為了防弊補偏，廣電媒體公共化是必要的設計。 台灣的處境特殊，「三位一體」般的黨政軍勢力，有如八爪章魚，深入各種媒體文化領域，非公共亦非國有的龐大私人資本(包括國民黨的黨營事業)，不但嚴重扭曲廣電媒體的市場機制，也封殺了廣電媒體公共化的空間。長期以來要求黨政軍退出廣電媒體的各種論述，有其打破國府威權的貢獻，卻也已經造成替國家力量卸責的惡果，並且意外地成為私人資本與市場力量的馬前卒。 公共利益有賴國家機制保護 長期黨國不分的結果，使我們對國家機器有著很深的誤解，民間以為國家機制必然威權，欲去之而後快。影響所及，政府也樂得少做少錯，甚至角色錯置，成為國際化、自由化與私有化(或民營化)的鼓吹者。此現象非台灣獨有，在福利國家萎縮與經濟全球化的肆虐之下，各國政府機制競相標榜小而美，輕易卸除其捍衛公共利益的應盡責任。 法國社會學者Pierre Bourdieu對此現象大力抨擊：國家機制的右手，唯預算平衡與經濟效益等價值觀是尚，漸向市場力量靠攏，對國家機制裡提供公共服務(例如教育、醫療照顧及公共廣電媒體)並保障公共利益的左手，極盡掣肘之能事。國家機制壯大右手、萎縮左手的畸形發展，終必傷害社會的公共利益與政治的民主參與。 事實上，國家是制衡市場力量與節制私有化趨勢的必要機制，也是提供公共服務與保障公共利益的權力來源。所以，在台灣，特別在政黨輪替實現之後，繼續停留在要求黨政軍退出廣電媒體，太過消極，應該爭取的是要求國家機制舉起左手，也就是善盡其捍衛公共利益、提供公共服務的義務。 公共廣電媒體應該是同時獨立於國家與市場力量，但公共廣電媒體的建立與維持，有賴國家機制積極任事(運動其左手)，方有可能。以英國及西歐國家為例，公共廣電得以建立並維持其主流媒體地位，並非因為國家機制「退位」放任，而是因為國家機制「在位」促成的結果。 換言之，公共廣電媒體與國家機制之間，不是一種完全無涉的關係，而是若即若離的關係，因此常被形容為保持「一條胳臂長度的距離」(at arm's length)：一方面伸手可及，以免捍衛不周，另一方面則保持適當距離，以免公共廣電媒體遭受不當的政治干預。 我國政府配置給公共電視的頻道資源是無線電視中最差的，觀眾需要加裝UHF天線方可收視，在有線電視系統長時間安排在第五十三頻道。公共廣電機構未得到國家機制適當保護，反而飽受市場力量與國家機制的雙重歧視。 因此，公共電視在台灣，可謂「先天不足，後天失調」，既面對著惡質的市場競爭，又缺乏國家「關愛的眼神」，閱聽人甘為「閱聽人商品」(audience commodity)，未以公民身分積極維護公共廣電空間，在在使得公視處境有如逆水行舟。 永續發展的公共廣電空間 國家力量適當適時介入與公民團體堅持維護廣電的公共空間，是公共服務本質的廣電系統得以形成與發展的促動因素。 公共電視應該是全民的電視、全民的發聲管道，是一個國族可以共同參與的空間，致力於實現社會正義與公共利益。所以，公共電視應該既照顧邊緣族群的需求，又服務主流觀眾，不能以雅俗之分自我設限，徒然成為曲高和寡的小眾媒體。 當然，要達成這樣一個目標，公共廣電空間不能太小，不能只有一個電視「台」(例如台灣)，而應該是一個廣電「系統」，包括多個彼此適度區隔分工的電視與廣播頻道(以英國BBC為例，公共廣電系統包括兩個全國電視頻道與五個全國廣播頻道)。在英國，公共廣電空間夠大，所以可大可久。在台灣，公共電視形單影隻，欲大欲久皆不易，有如一座孤島，在商業媒體掛帥的汪洋中載沉載浮。這種明顯的對比，出自於政府被(公民)期待與要求的角色不同，並且涉及公共廣電系統本身的自我定位。 政府權責與公民身分 先論國家機器的角色。國家機器的干預(管制)，對公共廣電空間的生成與存續，有其必要角色。更關鍵的是，這種干預必須適當，更要充分。 以維持公共廣電空間運作的財源為例，在國家機器適當且充分的干預下，確保英國公共廣電系統有穩定的財源(每年調整的收視執照費)。BBC依法有權向觀眾按戶徵收此項執照費，觀眾依法有義務向BBC繳納執照費，不論其觀看BBC與否或收視多寡。所以，能夠成就BBC長久做為全球公共廣電制度的典範，英國國族文化的論壇與窗口，並且提供全民普遍且高品質的電視服務。 反觀台灣，公視財源既不穩定(依賴政府階段性的補助與訴諸民間自願性的捐款)，又面臨逐年縮減，終將財源自理(也就是政府不理)的命運。 國家(政府)會扮演甚麼角色，當然與公民是否對其有所期待、要求有關。對於得天獨厚的公共廣電系統，英國各界仍不時憂慮其萎縮的可能，不管威脅是來自國家行政(包括政府對公共廣電空間的不當干預，也包括政府對公共廣電空間的支持不足)、私有商業媒體對觀(聽)眾市場的襲奪，或是新科技的衝擊。在台灣，雖然千呼萬喚始出來，公視的存在價值卻未得到朝野應有的重視，公視的未來也未引起公眾關切。 簡單地說，除非「政府有能，人民有權」，公共廣電空間毫無明天可言。以此角度論事，只要求「黨政軍退出電視」實屬消極，必然導致「黨政軍下台，公共不來財團來」的局面。我們應該要求政府擔負重整廣電媒體結構的責任，不但要它「還」，而且要它「給」，還給全民一個真正的公共廣電空間。 以今日台灣的富裕程度而言，絕對有能力(也有需要)支持這樣的一個公共廣電空間，政權轉移更造就了重整廣電媒體結構的機會，而且機不可失，稍縱即逝。至於這樣的公共廣電空間應該多大多小，應該涵括幾個廣播電視頻道，可以再論，唯不應繼續由行政院新聞局主導(應剝奪新聞局所有主管媒體的業務，使其專司政府發言人及部會間溝通整合的角色)。 可行方式之一是成立一個獨立的國家傳播委員會(似不必將其納入未來主管業務必然龐雜的文化部)，對廣電媒體結構大破大立一番，負責管制、監督與輔導媒體事業，並將其決策過程透明化，台灣的公共廣電空間或有可圖。 我的建議之一，是對現有的五個無線電視頻道重新改造一番，該私有化的私有化，該公共化的公共化，公私有之比，二比三可也，三比二不嫌多(例如華視、台視與現行公視可合併為一家擁有三個頻道的公視系統。不過，若公視不以廣告做為財源之一，建立包括三個頻道的公視，在財務上是否可行或科技上有無必要，仍待商榷)，公視之外的無線電視頻譜資源，可做為商業電視之用(但在發放無線商業電視經營執照時，經營權限應區分為全國性及區域性兩類，不必讓所有的商業無線電視頻道都成為全國性頻道)。 至於政黨本身或具政黨色彩的大小資本，應被禁止參與廣電媒體的產權及經營(以最寬鬆的標準來說，此一原則至少應規範無線廣播與電視，包括中視、民視及若干廣播電台)。 建議之二，是立法保障公共廣電媒體獨立向電視家庭開徵收視費，以維持公共廣電媒體運作。收視費作為一種直接稅，其穩定公視財源的效果似乎優於間接稅，而且也可凸出公視與公眾的權責義務關係。 其三，直接稅之外，以間接稅(如頻道權利金及特別稅)支應非私有化、非營利或純粹公共化的電視媒體，也是可行的辦法。廣電管制機構應向私有化的無線廣電媒體徵收權利金，要求其負起普遍服務、自費改善收視訊號的硬體投資責任，並且定期評估其總體表現。 頻道換照審核事宜，我國現有法令以兩年為期，不能說不嚴格，唯徒法不足以自行，或可適度放寬執照使用權利期，予私人資本足夠的獲利動機，但嚴格執行換照審核，公開審查標準與結果，不怕沒有能善盡頻道使用的經營者缺貨。其實，不只是電視，廣播也很重要，而且應該適用這些原則。 其四，若無法落實BBC式的公共廣電系統，在台灣至少實現如英國Channel Four那種可播放廣告、非私有化且深具公共精神的電視頻道，應該不是難事。營運所需經費可取自特別稅，由廣電主管機關向無線商業電視以累進稅率徵收，但為防杜商業電視(為規避或少繳特別稅)滋生浪費情事，課稅標的似宜為其收入而非盈餘。 許多好點子本來就漂洋過海可見，不妨援引。改造我國廣電結構，不怕沒有他山之石，只怕政府太怕事(只知小而美，不知大有為)，民眾太自私(只扮演忠誠的消費者，不知伸張公民身分)。這樣說來，政府與民眾都不應「退出」廣電媒體領域哩！ 如果，兩者不幸地都「退出」，變成純粹的旁觀者與消費者，誰會趁虛而入？答案呼之欲出，公共廣電的天空將愈加黯淡，財團化、私有化的無線與有線廣播電視將全面進駐。 公共廣電空間的自我定位 除了政府權責與公民身分之外，欲求永續發展，公共廣電空間應適當地自我定位：簡單地說，公共電視不應「只」是「小眾電視」或「品質電視」(quality television)。 在未建台之前，我國公視依附三台頻道播出，主要製播強調高雅品味與實驗精神的小眾節目，針對商業電視未能照拂的「觀眾市場」，期間雖迭有佳作，終究只是發揮平衡商業電視節目的作用，結果商業電視台嫌它，許多觀眾不看它(例如在播放公視節目的晚間九點至九點半時段關機)。 在建台之後，受限於不合理的立院決議，在不得製播一般新聞節目的情況下，公視能扮演告知角色的空間不多，娛樂角色則因為太過刻意與商業電視區隔，導致娛樂大眾變成例外事例。教育功能較有表現，但稍嫌偏重兒童觀眾的教育需求，未及成人。 論壇功能亦不明顯，議題創新有餘，討論深度不足，製作風格大都不脫一般時論節目「來賓排排坐，個個熟面孔」的窠臼，而且未能吸引相當數量觀眾關切(以此標準來說，論壇變成空談)，無法製作出如英國BBC論壇節目「質詢時間」(Question Time)般的節目，內容發微掘隱、內容嚴肅，卻無礙其固定吸引數百萬戶家庭觀眾收視，真正發揮公共論壇的功能。 以嚴格的標準衡量，我國現有的公視，雖然逆勢而為，在商業電視環境中獨善其身，但在實踐上仍是小眾色彩多於大眾色彩，熱中服務邊緣，不敢取悅主流，所以很難領導潮流，也很難不淪為邊緣，運作結果當然就很難「公共」，無法符合我們對之愛深責切的理想期待。 當然，在經費有限、頻道不良、法令(立院附帶決議)無理、前景不明、人才流失等限制之下，公視表現已算差強人意，不能苛求，唯仍有很大的努力空間。 公視應叫好又叫座 如前所言，理想的公共電視必須既主流又邊緣，既服務大眾又照顧弱勢。現實上，要達成這種雙重目標，最好是有一個以上的公共電視頻道，彼此適度區隔，發揮分工互補作用，例如英國有兩個BBC全國電視頻道各著重主流與邊緣品味，另由非私有化的Channel Four主事創新、實驗與前衛的節目委製，使英國的獨立製片有發展沃土，厚植該國影視製播實力。公共廣播的五個全國電台，也是依樣畫葫蘆，各自服務著從主流到邊緣聽眾的需求。 在只有一個無線電視頻道的情況下，自不能以各國公共廣電系統的標準要求我國公共電視台，但公視絕不能只停留在「叫好不叫座」的層次，更不能以為那樣才是公視本色。 我以為要叫好又叫座，台灣公視應特別著重三種類型的節目，一是深度新聞與紀錄片，二是戲劇／電影節目，三是綜藝娛樂節目。另外，公視還應盡量降低自國外進口的外購節目(畢竟在全球化侵襲下，公視是最有能力與責任保持國族特色的電視，不應播映國外的商業節目／電影，也不能變成各國公視節目集錦或展示窗)。公視亦應以爭取觀眾為念，甚至發行電視周刊，提供節目背景資料與公共資訊，與觀眾日常生活相結合。 此外，為彰顯媒體公民權利，公視應效法英國Channel Four的「答覆權」(Right to Reply)，固定製播媒體觀察節目，對公視本身及各商業電視的節目表現，提供觀眾公評與申訴的機會。當然，公視有義務對公眾保持其透明度，定期對外公開其財務運用、公共服務表現評估、研究報告及收視率等各項調查資料，使公眾能更客觀地評估其表現，以免變成一頭手握大量經費、使用頻道資源，事實上卻未對公眾負責的廣電怪獸。進一步言，公視表現若未能善事公共服務角色，或是與社會脫節而致無人問津，理論上國家機器仍可收回其所使用的廣電資源。 公共廣電媒體存在的目的，一言以蔽之，如英國傳播學者Paddy Scannell指出，是為了「服務國族／公眾」(serving the nation/ the public)。在這樣的意義上，國族可以是一個理想，雖然抽象，有賴想像，卻相對獨立於國家機器與市場邏輯之外，並且超越族群、性別與階級差異。所以，公共廣電媒體不服務國家與市場利益，也不只為特定族群、性別與階級服務，是所謂公共服務。在這層意義上，公眾與國族沒有太大的差別。 同樣在這個意義上，英國的公共廣電系統名為BBC，日本的稱作NHK，其標榜國族特色並以國族為服務對象，自不待言。英國有一個極有趣的節目叫做「國族影像」(Video Nation)，各族群的民眾，不管是原住民或移民，也不論多數或少數，都有機會在電視上曝光，讓全國觀眾瞭解其特殊處境，聆聽其真實心聲。 所以，對內而言，儘管各族群(性別與階級亦然)珍視其自我身分／認同，超越群我界線的共善(common good)與一個共同體(國族／社會／集體)的追尋，還是可能透過(並且在)公共廣電空間實現。對外而言，不待高舉文化國族主義，公共廣電空間的完備，已然有效緩衝文化帝國主義的侵略，也減低了文化帝國主義挾資本與市場優勢橫行無阻的機會。這樣的一個公共廣電空間，或許也應是台灣需要的吧！ 為了建立這樣的一個公共廣電空間，誠願台灣的廣電媒體結構早日揮別國家或市場的單一選擇，走出一條既公共又具國族特色的道路。 (作者為英國倫敦政經學院媒體傳播博士候選人）{MW} |